خصوصی سازی و مشکلات مرحله انتقال مالکیت

«اگر شما فکر می کنید خصوصی سازی همراه با فساد است پس اگر می توانید  بدون آن را امتحان کنید.» یک مقام سیاسی در پارلمان اوکراین (1994).

خصوصی سازی که خود همواره به عنوان یکی از اساسی ترین راه های مقابله با فساد مطرح می شود، گاه در شرایطی می تواند تبدیل به بحرانی فسادزا شود. این بحران مربوط به دوران گذر، یعنی انتقال از مرحله مالکیت دولتی به سمت بخش خصوصی یا در واقع فرآیند خصوصی سازی است. این دوره همواره همراه با فرصت های فسادآمیز فراوان است که اعمال یک مدیریت صحیح را می طلبد.

بیشترین حجم خصوصی سازی در دنیا را، کشورهای شوروی سابق و کشورهای اروپای شرقی و مرکزی در قرن هجدهم و نیمه اول قرن نوزدهم تجربه کردند. در طول این مدت ده ها هزار شرکت و بنگاه اقتصادی اعم از کوچک و متوسط و بزرگ به سمت خصوصی شدن روی آوردند. در عین حال این احساس که به موازات واگذاری مالکیت دولتی به خصوصی و در فرآیند خصوصی شدن، میزان فساد نیز در این کشورها بالا و همه گیر شده است احساس می شد؛ تا جایی که می توان گفت وجود فساد به عنوان یک عارضه جدایی ناپذیر از خصوصی سازی پذیرفته شده بود؛ به گونه ای که تفکر حاکم در حکومت یلتسین مبنی بر این بود که خصوصی سازی همراه با فساد بهتر از این است که اصلا خصوصی سازی نباشد.

مطالب فوق، صرف نظر از تأیید یا عدم تأیید موضوع ناگزیری همراه بودن خصوصی سازی با فساد، اهمیت حساسیت فراوان در خصوص موضوع و مدیریت مؤثر بحران دوران گذر را نشان می دهد. در حال حاضر نیز یکی از مهم ترین دغدغه ها برای کشوری که هنوز تجربیات لازم و مفیدی در عرصه خصوصی سازی کسب نکرده، نگرانی از فرآیند آن است. هم چنان این ابهام وجود دارد که چه تضمینی وجود دارد که خصوصی سازی ذکر شده در سیاست های فعلی به اختصاصی سازی یا خودمانی سازی یا حتی رده سازی منجر نشود.

اما سؤال اساسی این جاست که آیا فساد، واقعا قیمت ناگزیر و بهای ضروری برای خصوصی سازی است؟ این موضوع امروزه در ایران و در راستای اعمال سیاست های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی از اهمیت بسیاری برخوردار است.

یکی از اقدامات مهم در خصوصی سازی، واگذاری و نحوه واگذاری بخش های مختلف دولتی و سهام شرکت های دولتی به بخش خصوصی است. این واگذاری در قالب معامله و قراردادهای فروش و واگذاری صورت می پذیرد که خود منبع بالقوه بروز و ظهور رفتارهای فسادآمیز، نظیر رانت جویی، اخذ رشوه، پارتی بازی و اعمال نفوذ در خصوص انعقاد قراردادهای اعطای امتیازها است. این مسأله ای است که قبلا در سال 72 نیز تجربه شده است.

هیأت وزیران در فروردین 1371 نحوه واگذاری سهام شرکت های دولتی را از سه طریق 1. فروش در بورس 2. به صورت مزایده و 3. مذاکره با متقاضیان خرید، تصویب کرده و تعیین روش واگذاری را به وزیر مسئول شرکت قابل واگذاری واگذار کرده است. نحوه واگذاری مذاکره ای که قرار بود تنها به موردهای مدیریت تخصصی محدود شود به بسیاری از موارد دیگر تسری یافت. برای بسیاری از افراد ذی نفوذ و فرصت طلب و بسیاری از دستگاه ها و نهادهای شبه دولتی این تصور پیش آمد که مال فراوانی را خیرات کرده اند و باید هر چه زودتر سهم خود را برگیرند. هدف از خصوصی سازی آن بود که کارآیی اقتصادی بالا رود، قدرت انحصاری تخصیص منابع حذف و شیوه تخصیص رقابتی جایگزین آن شود و اختلال ها از میان برود. اما در عمل تعداد زیادی کارخانه به قیمتی بسیار کمتر از ارزش دفتری آن به بعضی اشخاص، دستگاه ها و نهادها فروخته شد؛ در حالی که ارزش واقعی آن ها چندین و چند برابر ارزش دفتری آن ها بود

مسلما منابع حاصل از واگذاری شرکت های دولتی و خصوصی سازی، بخشی از درامدهای دولت را سالیانه در لایحه بودجه تشکیل می دهد. این مطلب، تأثیری را که  بر افزایش بودجه و رشد توسعه اقتصادی کشور خواهد داشت آشکار می کند.

نحوه واگذاری بنگاه ها و شرکت های دولتی به بخش خصوصی وفق ماده 20 قانون موسوم به قانون نحوه اجرای سیاست های اصل 44 قانون اساسی به سه طریق پیش بینی شده است. این سه طریق عبارتند از:

الف) فروش بنگاه از طریق عرضه سهام در بورس های داخلی یا خارجی؛

ب) فروش بنگاه یا سهام بلوکی از طریق مزایده عمومی در بازارهای داخلی یا خارجی؛

ج) فروش بنگاه یا سهام بلوکی از طریق مذاکره.

یکی از جرم های شایبع در انجام معاملات دولتی تبانی است که بیشتر در مناقصات مربوط به معاملات بزرگ صورت می گیرد و اغلب به شکل های زیر تحقق می یابد: ارائه قیمت بسیار بالا برای برنده کردن شخص مورد نظر، ارائه پیشنهادهای مبهم، مشروط، بدون سپرده و خارج از نوبت، انصراف از ادامه فرآیند مناقصه، عدم حضور در فرآیند مناقصه، خودداری از انعقاد قرارداد، عدم اعلان برآوردی معامله و انتشار فراخوان مناقصه در زمان خاص. تبانی می تواند در حوزه های مناقصه محدود، ترک تشریفات مناقصهف عدم الزام به برگزاری مناقصه و اختیار رد یا قبول پیشنهاد مناقصه گران نیز رخ دهد. در مزایده، تبانی می تواند به شکل توافق میان مأمور فروش و طرف معامله و ارائه قیمت بسیار پایین صورت گیرد. نبود قوانین جامع و شفاف و نیز نبود محدودیت برای شرکت افراد در مزایده، از جمله زمینه های تحقق تبانی در آن است.

یکی دیگر از تجربیات نامطلوب در خصوصی سازی، مبتلا شدن به دیده فسادآمیز رانت است که از جمله موارد آن  که در ابلاغیه سیاست های اصل 44 نیز صراحتا به آن اشاره شده است «رانت اطلاعاتی» است. رانت اطلاعاتی با تبعیض غیر قانونی در ارائه اطلاعات راجع به نحوه واگذاری سهام و قراردادهای دولت و یا فروش اطلاعات به عده ای خاص و البته در قالب معامله فساد شکل می گیرد. اقدام به واگذاری از طریق بازار بورس و فراخوان عمومی با اطلاع رسانی مناسب که در ابلاغیه فوق نیز به آن ها اشاره شده، از جمله مواردی است که به کاهش رانت اطلاعاتی کمک می کند. در رانت و ویژه خواری، گاه مدیران دستگاه ها و نهادهای دولتی خود نیز با توجه به وجود امکانات و اطلاعات برتری که در اختیار دارند، به صورت مستقیم و غیر مستقیم عملا اختیار واگذاری ها و انعقاد قراردادهای فروش با بخش خصوصی را در دست می گیرند و این جاست که ما با پدیده دیگری به نام «اختصاصی سازی» به جای « خصوصی سازی» مواجه می شویم.

به اعتقاد حجت الاسلام رئیسی، رئیس [وقت] سازمان بازرسی کل کشور، پس از طرح توسعه اقتصادی در وزارت خانه ها و دستگاه های دولتی، موضوع شرکت های اقماری پیش آمد؛ شرکت هایی که در ظاهر خصوصی می شدند اما در واقع شرکت دولتی بودند. اموال این شرکت ها از وزارت خانه ها و سازمان های دولتی تهیه شده بود، ولی در ظاهر قانونی، به عنوان یک شرکت خصوصی معرفی می شدند که سودش را صاحبان آن می بردند ولی مشکلات و معضلاتش بر عهده دولت بود. از سوی دیگر کم نیستند مدیران دولتی خصوصا در طبقات میانی که به جهت از دست دادن جایگاه مدیریتی خود، ضمن مخالفت های آشکار و پنهان با خصوصی سازی، در روند آن مانع تراشی می کنند. این مسأله رشد و توسعه خصوصی سازی در کشور را به شدت کند می کند.